Onmiddellijke handhaving van de openbare orde

Wat is onmiddellijk? De onmiddellijkheidseis voor toepassing van artikel 172 lid 3 van de Gemeentewet moet ruim worden uitgelegd. Onmiddellijke handhaving van de openbare orde in de zin van artikel 5:23 van de Awb is juist een eng begrip. Beide begrippen komen aan de orde in een uitspraak van de Afdeling van 21 augustus 2019.

De burgemeester van Nunspeet heeft bij besluit van 17 november 2017 de eigenaren van een hond bevolen het dier uiterlijk op 20 november 2017 af te geven aan de gemeente. Bij het uitblijven van afgifte van de hond werden zij bij besluit van 21 november 2017 gelast om uiterlijk 24 november 2017 alsnog gevolg te geven aan het bevel tot afgifte. Dit op last van een dwangsom. Op 15 januari 2018 werd een tweede last onder dwangsom opgelegd.

In hoger beroep betogen de eigenaren van de hond dat de burgemeester zijn bevoegdheid uit artikel 172 lid 3 van de Gemeentewet niet kon gebruiken om afgifte van de hond te vorderen. De incidenten die de aanleiding voor het bevel tot afgifte vormden waren immers meer dan een jaar geleden.

Aan de toepassing van artikel 172 lid 3 van de Gemeentewet wordt onder meer de voorwaarde geacht te zijn verbonden dat er sprake is van een onmiddellijkheidssituatie: er moet zich plotsklaps een actuele en concrete dan wel een zodanig ernstig dreigende verstoring van de openbare orde voordoen. De inzet van de zogenoemde lichte bevelsbevoegdheid die volgt uit het artikel moet een onverwijlde reactie zijn op de onmiddellijkheidssituatie. In die zin is het betoog van de eigenaren van de hond te volgen.

De Afdeling heeft de uitspraak van 21 augustus 2019 echter overwogen dat de onmiddellijkheid die vereist is voor de toepassing artikel 172 lid 3 van de Gemeentewet ruimer moet worden uitgelegd. De onrust, en daarmee de verstoring van de openbare orde die voortkwam uit onder meer het verstoppen van de hond die meerdere buurtbewoners had gebeten, deed zich niet slechts korte tijd na de incidenten voor, maar duurde daarna voort. Daarom kon de burgemeester zich volgens de Afdeling in redelijkheid op het standpunt stellen dat zich op 17 november 2017 nog steeds een verstoring van de openbare orde in de zin van artikel 172, lid 3 van de Gemeentewet voordeed.

Een andere hoger beroepsgrond die de eigenaren van de hond opwerpen is dat de burgemeester geen last onder dwangsom aan het bevel tot afgifte mocht verbinden. Artikel 5:23 van de Awb bepaalt namelijk dat de afdeling in de Awb over herstelsancties niet van toepassing is op de onmiddellijke handhaving van de openbare orde.

‘Onmiddellijke handhaving van de openbare orde’ in de zin van artikel 5:23 van de Awb moet beperkt worden uitgelegd.  De wetgever verwoordt het in de Memorie van Toelichting (TK 2003-2004, 29 702, nr. 3, p. 154) als volgt:

 

“Gedacht kan worden aan gevallen waarin de burgemeester bevelen geeft ter handhaving van de openbare orde indien deze is verstoord, of waarin opgetreden wordt tegen overtreding van een samenscho­lingsverbod. Maar wanneer een burgemeester op grond van een plaatselijke verordening een bevel tot sluiting van een hore­ca-inrichting geeft op gronden aan het belang van de bescher­ming van de openbare orde ontleend, is op de effectuering van het sluitingsbevel de regeling van de bestuursdwang van toe­passing. Het sluiten van de inrichting (zo nodig door dicht te timmeren) is immers op zich beschouwd niet het onmiddellijk handhaven van de openbare orde, doch de handhaving van het sluitingsbevel. Wel kan het eventueel verwijderen en het verwijderd houden van café-bezoekers beschouwd worden als het onmiddellijk handhaven van de openbare orde.”

 

Deze toelichting wordt in de Nota naar aanleiding van het Verslag nog als volgt aangevuld:

 

“De be­doeling van het artikel is veilig te stellen dat bestuursorganen en onder hun gezag staande politie-ambte­naren niet met de vereisten van art. 5.2.4 en volgende van doen hebben, ingeval zij feitelijke maatregelen moeten nemen ter onmiddellijke handhaving van de openbare orde. Wij denken hierbij vooral aan het verwijderen van personen of aan het verwijderen van het verkeer in ernstige mate belemmerende voorwerpen van de openbare weg. Het moet gaan om situaties waarin moeilijk vereist kan worden dat bestuursorga­nen schriftelijk besluiten gaan nemen. Als wel eerst een aanschrijving bestuursdwang mogelijk is of in bepaalde gevallen gebruike­lijk is, is dat een belangrijke aanwijzing dat het niet gaat om een geval waarin wordt opgetreden ter onmiddellijke handhaving van de openbare orde. Tegen deze achtergrond moet het voorbeeld uit de memorie van toelichting begrepen worden. Het sluitingsbe­vel (een zelfstandige last) kan met bestuurs­dwang geëffectueerd worden, eventueel met toepassing van de regels voor spoedeisen­de gevallen (art. 5.2.4, vijfde en zesde lid). Indien vervolgens, ondanks het sluitingsbe­vel, café­bezoekers pogen de gesloten inrich­ting bin­nen te gaan, moet het verwijde­ren van hen als een optreden ter onmiddellij­ke handha­ving van de openbare orde worden be­schouwd. Op dat verwijderen zijn de re­gels van afdeling 5.2 niet van toepassing. Zij zijn daar ook niet geschikt voor.”

De Afdeling legt in de uitspraak van 21 augustus 2019 onder verwijzing naar de hiervoor opgenomen passage uit de Memorie van Toelichting uit dat de regeling van de last onder dwangsom van toepassing is op de door de burgemeester genomen besluiten ter effectuering van het bevel. Het gaat dus om de besluiten van 21 november 2017 en 15 januari 2018 waarbij gelast werd te voldoen aan het bevel, en niet om het op grond van artikel 172 lid 3 van de Gemeentewet gegeven bevel zelf van 17 november 2017.

ABRvS 21 augustus 2019, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RVS:2019:2814